Por Juan Francisco Morales Giraldo
En los años 2000, la integración regional en Latinoamérica cobró impulso como parte de una renovada agenda exterior de gobiernos progresistas cuyas fortalezas provenían de la apertura de la participación política, la movilización desde arriba, y la inserción económica de sectores populares, configurando entonces una transición hacia regímenes más representativos.
El recurso a viejas categorías discusivas que apelaban a la legitimidad del pueblo, dejaban margen para sopesar la influencia que podría tener la opinión pública, como expresión de una mayoría popular, en aspectos puntuales de la nueva agenda del progresismo latinoamericano. Sin embargo, incluso con una ciudadanía mayoritariamente favorable, la integración regional entró en deterioro hacia la segunda década. Paradójicamente, el apoyo mayoritario que parecía reflejarse en la opinión pública (véase Chelala, 2016; Beliz y Chelala, 2016), no fue suficiente para prevenir el colapso institucional.
Según informes elaborados entre 2016 y 2017 por el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL) en alianza con la Corporación Latinobarómetro, la opinión pública en los países de la región se mostraba mayoritariamente a favor de la integración regional. En promedio, un 77% de los encuestados apoyaba la integración económica (con porcentajes mayores a 80% en algunos casos), y un promedio de 60% apoyaba la integración política. Según los autores del informe, estos hallazgos reflejaban la clara “vocación integracionista” de muchos países de la región, a contracorriente en un contexto global donde las tendencias proteccionistas iban cobrando protagonismo (Beliz y Chlelala, 2016). Sin embargo, pese al “enorme consenso” que parecía suscitar entre los latinoamericanos el apoyo a la integración regional, la desaparición de UNASUR y el prolongado estancamiento de otros acuerdos de mayor alcance funcional, plantearon dudas acerca de la verdadera importancia de la opinión pública como catalizadora de estos procesos. ¿Cómo explicar la brecha entre una opinión pública mayoritariamente a favor de la integración regional y el deterioro del propio integracionismo?
La UNASUR está paralizada desde hace varios años
El primer aspecto a considerar es la trasferencia de las preferencias y demandas ciudadanas a los procesos del sistema político y la influencia que pueden llegar a ejercer en las decisiones de política exterior. En un estudio publicado en 1970, el politólogo estadounidense Ronald Inglehart identificaba situaciones similares al caso latinoamericano actual: conforme se obtenían datos más detallados sobre percepciones de la ciudadanía con metodologías más elaboradas, emergían nuevas problemáticas que debían ser explicadas. Según Inglehart, las encuestas de opinión son importantes para el estudio de la integración regional sólo si proporcionan evidencias acerca del grado de influencia de la ciudadanía en las acciones de gobierno. Entonces, ¿tiene la opinión pública en los países latinoamericanos algún grado de influencia en los procesos de decisión de políticas sobre integración regional? La relativa importancia de la opinión pública en este asunto, decía Inglehart, depende de tres condiciones:
(a) de la estructura de las instituciones de toma de decisiones (¿qué tanto admiten los sistemas políticos de la región una participación plural en las decisiones de gobierno, o la presencia de grupos alternativos en una competencia institucionalizada?);
(b) de la distribución de capacidades políticas entre grupos de la sociedad civil (las oportunidades de organización para la movilización política, la representación efectiva, y el acceso a la información, pueden ser factores determinantes en sociedades, como las latinoamericanas, con altos niveles de desigualdad);
(c) del grado con que las políticas de gobierno responden a valores arraigados u orientaciones coyunturales (¿realmente creen los latinoamericanos que la integración regional contribuye a su propio desarrollo económico y social?) (1970: 765-768). En Latinoamérica, el estado de deterioro actual de la integración regional quizás requiera prestar más atención a los valores que sostienen esas políticas, y que pueden estar o no reflejados en la ciudadanía, que sólo a aspectos institucionales y participativos como factores explicativos de la brecha señalada al inicio.
América Latina atraviesa por una coyuntura económica y política difícil
En la encuesta Latinobarómetro de 2015, un promedio de 33% de encuestados (con máximos de 46% en algunos casos) respondió “no saber” ante la pregunta sobre qué institución multilateral contribuía más al desarrollo de su país (por ejemplo, en Colombia y Perú más personas señalaron al Mercosur que a la Alianza del Pacífico). Tiempo después, al ser consultados sobre qué temas son más relevantes en ese mismo sentido, la integración regional fue considerada una prioridad para el desarrollo por 1 de cada 4 personas (Beliz y Chelala, 2016: 22-23; Basco, 2017: 31-32). Sin embargo, la demanda de integración económica según cada país fue relativamente baja (a menor porcentaje, mayor satisfacción), con un promedio regional de 7.3%. Visto de otro modo, en promedio, 62% de los latinoamericanos se mostró conforme con la integración lograda (Basco, 2017, p. 33). En resumen, las encuestas no apuntaban a una vocación clara por una integración regional más profunda (al contrario de lo interpretado por los autores de los informes), pero sí a cierto nivel de satisfacción por los resultados de estas políticas. El deterioro institucional de los acuerdos, en cambio, no reflejaba este optimismo.
La aparente incongruencia entre los datos y los hechos nos lleva a pensar que la relación entre opinión pública e integración no se limita al plano de las políticas. La brecha entre una opinión pública mayoritariamente a favor y un proceso de integración en crisis, puede tener causas en un segundo aspecto importante: aquello que los ciudadanos de los países latinoamericanos entienden por integrar. La aproximación a la integración regional en América Latina fue siempre predominantemente funcional y pragmática por enfatizarse aspectos económicos de carácter técnico. El paradigma del regionalismo abierto introdujo un fuerte sesgo económico y comercial en los esquemas de integración regionales que ha demostrado ser más resistente que el integracionismo post-liberal, de mayor contenido político, pero actualmente en crisis. El apoyo al libre comercio en las encuestas como parte de un proceso de integración regional (Beliz y Chelala, 2016: 24-25), y la preferencia de los gobiernos por impulsar una integración negativa, orientada a la eliminación de barreras para la liberalización comercial, en lugar de una integración positiva, centrada en el diseño de políticas comunes e instituciones, ilustran esa vocación pragmática. Sin embargo, la liberalización de los intercambios comerciales sólo crea economías más interconectadas, no necesariamente más integradas. En la práctica, más allá de la retórica, toda integración económica depende de una integración en sentido político (v. Ilievski, 2015). Pero sobre esto las encuestas muestran a una opinión pública poco dispuesta a asumir los costos de una institucionalidad compartida. En conclusión, no se trata únicamente de la influencia que puede ejercer la opinión pública en los procesos de toma de decisiones. Su importancia como catalizador de la integración regional, en un sentido real, depende también de los preconceptos que motivan las demandas y orientan las preferencias.
Referencias bibliográficas:
Basco, A. I. (2017). La tecno-integración de América Latina. N° IDB-TN-1340. Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL), BID, Latinobarómetro.
Beliz, G. y S, Chlelala (2016). El ADN de la integración regional. N° IDB-TN-1120. Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL), BID, Latinobarómetro.
Chelala, S. (2016). Dimensiones objetivas y subjetivas de la integración regional y global en América Latina. Nota técnica N° IDB-TN-966. Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL).
Ilievski, N. Lj. (2015). “The Concept of Political Integration: The Perspectives of Neofunctionalist Theory”, Journal of Liberty and International Affairs 1 (1), pp. 1-14.
Inglehart, R. (1970). “Public Opinion and Regional Integration”, International Organization 24 (4), pp. 764-795.
Nota del Editor: El presente artículo forma parte del boletín “Integración regional: Una mirada crítica”, número 8, publicado por el Grupo de Trabajo Integración y Unidad Latinoamericana del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO).
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