Por Javier Suazo
Foto: Laprensa.hn
“En la medida en que la justicia básica del sistema esté bajo cuestionamiento severo
por parte de amplios sectores de la población, es probable que el grueso de las energías sociales
se encauce hacia la redefinición de las reglas del juego”
Joseph Ramos, ingeniero-economista, ideólogo de la estabilización heterodoxa latinoamericana
A finales de los 70s y años 80s, los programas de estabilización económica del Fondo Monetario Internacional (FMI) enfatizaban en el control de los medios de pagos y ajustes de la tasa de cambio, como instrumentos por excelencia para reducir la liquidez y el gasto agregado de la economía. Sin embargo, la mayor flexibilidad en la tasa de cambio afectaba también el nivel de precios e introducía un elemento de inestabilidad al sistema económico, aun cuando causaba un deterioro de los salarios, con lo cual la contracción era mayor. En contraposición, las tesis fiscalistas recomendaban reducir el gasto público en forma selectiva y aumento de impuestos, donde, si bien la baja inflación era importante, lo fundamental era aumentar el empleo.
En la actualidad existe una combinación de ambos instrumentos de política, en tanto se persiguen otro tipo de objetivos fuera del sector monetario y financiero de las economías. Por un lado, el control de agregados monetarios se hace utilizando instrumentos como el aumento del encaje legal, la tasa de política monetaria y colocación de bonos por los bancos centrales para restar liquidez, y ajuste de los tipos de cambio efectivo reales, que cumplen teóricamente el rol de mantener y aumentar la competitividad de las economías vía cambios en los precios relativos de los bienes a causa de la devaluación y aumento del volumen exportable de los llamados bienes transables.
El en el caso de los países que han adoptado o están en proceso de adoptar (Honduras es uno de ellos) el régimen de metas de inflación, todos estos instrumentos persiguen este objetivo de política-meta definido como tal en los programas monetarios anuales. A ello se suma el control y reducción del gasto, aumento de impuestos y mejora sustancial en los mecanismos e instrumentos de recaudación tributaria, techos al crecimiento de la masa salarial y endeudamiento y, además, la privatización de empresas y bienes y servicios públicos.
Gran parte de estas medidas de política son adoptadas por los gobiernos, antes de que se aprueben los convenios de préstamo, como un compromiso de buena voluntad con el FMI para acceder a recursos financieros. Es así como se aprueban decretos y leyes por el Poder Ejecutivo, Congreso de la República y resoluciones del Banco Central, sin la consulta a los actores internos, incluso aquellos ligados al sector privado. La tesis central es que, como en el pasado, las medidas adoptadas tendrán un impacto negativo en la población y en ciertos sectores, empresas y grupos no ligados al modelo de corte neoliberal. Para el caso, la reducción del gasto corriente implica despido de trabajadores y menor masa salarial anual, que afecta el ingreso de trabajadores del sector público sin excepción, aun cuando, tal como se demostró con la pandemia de coronavirus, dichos trabajadores son necesarios, caso particular del sector salud.
Existe además una especie de condicionalidad fiscal, ligada al control de las variables que explican “supuestamente” el aumento del déficit fiscal, lo que es atribuido a la irresponsabilidad de los gobiernos. Estos utilizan los recursos de la población y las empresas que captan vía impuestos, sin la vigencia de principios de racionalidad y equidad, pero también sin la existencia de mecanismos de control y uso transparente de los mismos. Frente a ello, se impone la necesidad de fijar metas en la evolución del gasto, cuyo cumplimiento (al menos en teoría) es condición necesaria para acceder a mayores recursos de préstamo por los OFIs. El argumento de fondo es que el FMI y otras instituciones multilaterales de crédito no deberían apoyar a los gobiernos irresponsables en el manejo de los recursos del Estado, cuyo mayor reflejo es un aumento sostenido del déficit fiscal.
En el caso de Honduras, el gobierno de Juan Orlando Hernández (JOH) aprobó mediante decreto N. 25-2016 del 4 de mayo de 2016, la Ley de Responsabilidad Fiscal, que pone topes al crecimiento del déficit fiscal y gasto corriente. De acuerdo al artículo tres (3) de la Ley, el techo anual para el déficit del balance global del sector público no financiero (SPNF) debe ser igual al 1% del PIB, aplicado gradualmente de la forma siguiente: a) 1.6% en 2016, b) 1.5% en 2017, c) 1.2% en 2018, y 1% a partir de 2019. Igual, el incremento anual del gasto corriente nominal de la Administración Pública no puede ser mayor al promedio anual de los últimos diez años del crecimiento real del PIB más la proyección de la inflación promedio para el siguiente año (Articulo 3).
Aunque esta normativa debe ser suspendida por el Congreso Nacional cuando existe una emergencia nacional declarada como el Covid-19, por un periodo máximo de 2 años, todavía la Secretaria de Finanzas (SEFIN) no ha enviado formalmente esta solicitud, ya que el impacto de la pandemia en la economía será una caída del PIB de -4% en 2020, mucho mayor al exigido para tomar tal decisión.
Esta camisa de fuerza avalada por el FMI, ata la política fiscal y financiera del gobierno al cumplimiento de las metas de reducción de gasto y techos al déficit fiscal para mediano plazo, donde la reducción de la masa salarial y transferencias a gobiernos locales y demás instituciones publicas y sociales, es uno de los instrumentos más utilizados; pero también son evidentes modalidades “impuras” de privatización, como la subrogación, terciarización, subcontratación y delegación que posibilita la participación de actores privados en la entrega de bienes y prestación de servicios públicos como la salud y educación, lo que permite un recorte mayor en los gastos corrientes e incluso de inversión.
La participación de los sueldos y salarios de la administración central disminuyó de 9.3%PIB en 2008 a 7.7%/PIB en 2018, igual en los ingresos tributarios al pasar de 57.9% a 41.5% para los años de comparación (Memoria SEFIN: 2018, pág. 52).
Para dar vigencia a esta política derivado de la ley anterior, el gobierno de la República a través de un Comité integrado por SEFIN, Banco Central de Honduras y la Secretaria de Coordinación General de Gobierno (SCGG), que debería ser ampliado con representantes del Sector Privado, Gremios y “tanques pensantes” de sociedad civil como FOSDEH y CESPAD, viene elaborando el Marco Macroeconómico Fiscal de Mediano Plazo (MMFMP), donde se destacan los resultados obtenidos en materia de estabilización económica y las perspectivas para futuro, lineamientos y medidas de política que deben seguirse y el comportamiento esperado de las principales variables macroeconómicas. No obstante, el cumplimiento de techos de gastos/PIB por el gobierno cada año, este marco de actuación oculta una práctica poco transparente en la ejecutoria de las políticas económicas.
El primero es que el MMFMP está desconectado del sector real de la economía, principalmente de las políticas y programas sectoriales. Para el caso, hay una creciente demanda de atención a los pequeños productores de granos básicos, hortalizas y frutas, en cuanto a crédito, asistencia técnica, capacitación y transferencia de tecnología, pero los presupuestos de las instituciones con competencias han visto cercenados, caso particular de la Secretaria de Agricultura y Ganadería (SAG), Instituto Nacional Agraria (INA) y Banco Nacional de Desarrollo Agrícola (BANADESA). Estas dos últimas, ligadas al sector campesino, están a punto de ser liquidadas por el gobierno, aunque sus competencias tengan fundamento de derecho constitucional.
El segundo refiere a los recortes en salud y educación, frente al aumento de los presupuestos de defensa y seguridad pública. Se ha cuestionado que el FMI guarda silencio cuando cada año se aumenta el presupuesto de estos ministerios, sabiendo que es un gasto corriente “rígido” poco probable que se reduzca a corto o mediano plazo. Ligado a ello, destacan los recortes al presupuesto de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH), documentado por el Foro Social de la Deuda Externa (FOSDEH), que literalmente deja por fuera de la educación superior a un gran número de jóvenes de bajos recursos. Y se sigue con los recortes al Instituto Conservación Forestal (ICF), que de acuerdo a ley opera como un Ministerio.
Igual destaca el creciente endeudamiento de la economía y la falta de impacto de los programas y proyectos en los objetivos de desarrollo sostenible, y reducción del desempleo y subempleo. La deuda pública de la administración central en 2010 representaba el 29.3%PIB y el 2019 el 48.7% PIB (SEFIN: 2020). A causa del COVID-19, el Congreso de la República autorizó al gobierno llevar dicho endeudamiento a 55%PIB, ya que se considera sostenible. La preocupación de instituciones con FOSDEH e ICIEFI es que el monto de dicha deuda puede ser mayor, por lo que es urgente una evaluación de los espacios fiscales del gobierno a mediano plazo. En el sector energético, el mayor endeudamiento es a todas luces improductivo e ineficiente, ya que sirve para pagar cada año a los generadores de energía, cuando el mismo gobierno autorizó contratos de energía a precios (kilovatio/ hora) mucho mayores que la media del mercado.
En el caso de la ENEE, de acuerdo a Gabriel Perdomo, miembro de la Comisión Interventora, “la deuda histórica es de aproximadamente 9,000 millones de lempiras; la idea es pagar en su totalidad esta deuda. No obstante, mencionó que los compromisos de la ENEE son más, dado que hay pasivos por bonos y préstamos pendientes de saldar y que se vencen este año. “Además, del déficit que hemos tenido en las recaudaciones producto de la pandemia” (La tribuna. 30/5/2020), que será saldado con la colocación de bonos soberanos autorizados por el Congreso de la República por un monto de 600 millones de dólares, en caso de que se puedan colocar en los mercados internacionales antes que termine la pandemia.
La Ley de Responsabilidad o “Irresponsabilidad Fiscal” como la denominan dirigentes del Partido Libertad y Refundación (LIBRE) y diputados al Congreso de la República, no tiene ninguna disposición sobre el aumento del gasto por corrupción y mala gestión pública, muy evidente con el manejo de la pandemia, según denuncias del Consejo Nacional anti Corrupción (CNA). A ello se suma la pesada carga del gasto tributario/PIB de 6.8% en 2019, más de 42,000 millones de lempiras, y las contingencias futuras por los malos contratos suscritos en el marco de las alianzas público-privadas que el gobierno tendrá que asumir.
En julio de 2019, el país suscribió con FMI otro convenio de préstamo por un monto de 311.3 millones de dólares, orientado a consolidar la estabilidad macroeconómica, aplicación de la Ley de Responsabilidad Fiscal, Ley Marco del Sub Sector Eléctrico y mejora sustancial de la situación financiera de la Empresa Nacional de Energía Eléctrica. “También se ha priorizado el mejoramiento de la gobernanza, inclusive a través de medidas para incrementar la transparencia (…). “La política monetaria seguirá dirigida a controlar la inflación y mantener niveles adecuados de reservas internacionales. Asimismo, el programa tendrá como objetivo el ulterior fortalecimiento de la política monetaria y las instituciones financieras, el desarrollo de los mercados monetario y cambiario para apoyar la transición hacia un sistema de metas explícitas de inflación, y el mejoramiento del marco macro prudencial para reforzar la estabilidad financiera.[1]
En ese marco, el FMI aprobó rápidamente 143 millones de dólares para Honduras para enfrentar la pandemia, y decidió aumentar el crédito hasta 530 millones de dólares. Urge, en tal sentido, un nuevo convenio con dicho organismo, conjuntado con los aportes de actores económicos y sociales, y una evaluación de los alcances de la Ley de Responsabilidad Fiscal para plantear reformas a la misma o su derogación. La preocupación es que dicha camisa de fuerza siga vigente después de la pandemia sin considerar los techos exigidos para el gasto de inversión pública, y los montos incrementales y sostenibles en los presupuestos de salud y educación, igual la incorporación del CNA y la veeduría social independiente para un mayor control de la corrupción y transparencia en el manejo de los recursos del Estado. Honduras no puede seguir aplicando políticas de ajuste económico, cuando existe ausencia de criterios técnicos para asignar los recursos, y una clara manifestación de rechazo de la población a programas sociales que utilizan estos recursos con fines político-electoreros.
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