El 20 de diciembre de 1907 los 5 Estados centroamericanos -Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica- adoptaron una Convención Adicional al Tratado General de Paz y Amistad con el fin de continuar con las buenas relaciones entre ellos y establecer las más sólidas bases para la existencia de un escenario de paz en el istmo . En virtud de ello, los Estados centroamericanos se comprometieron a cumplir dos principios fundamentales para el fortalecimiento y la defensa común de la consolidación democrática en la región.
En primer lugar, considerar una amenaza para la paz regional todo acto, disposición o medida que altere el orden democrático, ya sea que proceda de algún poder público o de particulares, y no reconocer a gobiernos de ninguna de las 5 repúblicas que surjan de un golpe de Estado (art. I); y en segundo lugar, realizar reformas constitucionales para prohibir la reelección del Presidente de la República, donde tal prohibición no exista, y adoptar “todas las disposiciones necesarias para rodear de completa garantía el principio de alternabilidad en el poder” (art. III).
A la luz de lo anterior y debido al largo periodo de gobiernos autoritarios y golpes de Estado que provocaron una profunda inestabilidad política, la proscripción de la reelección se constituyó en un elemento esencial de nuestra forma de gobierno, a tal punto que fue establecida en una cláusula pétrea en nuestra Constitución nacional con el fin de blindarla y evitar que fuera modificada incluso por el procedimiento especial que requeriría el voto de 86 diputados y diputadas, y su ratificación en la subsiguiente legislatura.
El presente artículo tiene el objetivo de analizar la permisión de la reelección presidencial a la luz de las normas del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, la teoría democrática del poder constituyente y el derecho constitucional, y desmontar los argumentos de su presunta legalidad basados en la simple idea de que es legal porque la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia resolvió que era legal, lo cual ignora que en las democracias modernas no es suficiente valorar la validez de los actos y omisiones de los poderes públicos únicamente desde la legalidad, sino también desde la legitimidad.
La reelección a la luz del Sistema Interamericano de Derechos Humanos
Las normas deben adaptarse a los cambios políticos y sociales, y los Estados tienen un margen para establecer el ejercicio de los derechos políticos conforme a los estándares universalmente aceptados. En este sentido, la jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos ha señalado que los derechos políticos tienen dos aspectos claramente identificables.
Por un lado, el derecho al ejercicio directo del poder y por otro, el derecho a elegir a quienes deben ejercerlo. Ambos aspectos suponen una concepción amplia de la democracia representativa que descansa en la soberanía del pueblo, en la que las funciones a través de las cuales se ejerce el poder público son desempeñadas por personas escogidas en elecciones libres y auténticas .
Estos aspectos están íntimamente ligados entre sí y representan la expresión de las dimensiones individual y social de la participación política. La primera supone que las ciudadanas y ciudadanos pueden postularse como candidatos en condiciones de igualdad, y que pueden ocupar cargos públicos si logran obtener la necesaria cantidad de votos; y la segunda implica que pueden elegir libremente y en condiciones de igualdad a quienes les representarán .
Formar parte del gobierno y participar en elecciones genuinas, libres y mediante el voto secreto, es un derecho fundamental para la salvaguardia de todos los derechos humanos, dado que sólo un gobierno derivado de la legítima voluntad popular, expresada en elecciones libres, puede proporcionar la más sólida garantía de que los derechos humanos sean respetados . Dado que los derechos políticos son elementos esenciales de la democracia, los Estados tienen la obligación de garantizar la organización de todos los partidos políticos y otras asociaciones, el debate libre de los principales temas de interés, y la realización de elecciones generales, libres y garantes de la voluntad popular .
La realización de las elecciones debe caracterizarse por su autenticidad, su periodicidad y su universalidad. La autenticidad está relacionada con la necesidad de que exista una correspondencia entre la voluntad de los electores y el resultado de la elección. En sentido negativo implica que no existan interferencias que distorsionen la voluntad popular. Para determinar la autenticidad de un proceso electoral es necesario analizar las condiciones generales en que dicho proceso se desarrolla, es decir, las condiciones para la participación política, tales como ausencia de coerciones directas o de ventajas indebidas para uno u varios sectores y de un ambiente de temor e inseguridad; y las condiciones específicas relativas a la organización del proceso electoral y a la realización de la votación misma, es decir, las condiciones concretas en las cuales los derechos electorales puedan ser eficaces, tales como la ausencia de obstáculos normativos y fácticos sobre organización de partidos políticos, desarrollo de campañas electorales y todo aquello relacionado con la emisión del voto .
La periodicidad tiene que ver con la necesidad de escrutinio popular sobre el desempeño de las autoridades y debe vincularse con la prohibición de la perpetuación en el poder o el ejercicio de éste sin plazo determinado. La universalidad implica que las elecciones deben ser realizadas por sufragio universal, a través del cual se tiende a asegurar la participación política de todas las personas facultadas para hacerlo, teniendo en cuenta que es posible establecer ciertas limitaciones o exclusiones, tales como las mencionadas en el numeral 2 del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, es decir, edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente en proceso penal .
No obstante, hay que recordar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la Corte IDH) en su sentencia sobre el caso Castañeda Gutman concluyó que “no es posible aplicar al sistema electoral que se establezca en un Estado solamente las limitaciones del párrafo 2 del artículo 23 de la Convención Americana” . En otras palabras, el derecho a ser elegido puede ser limitado por razones distintas a las ya mencionadas en dicha disposición, siempre y cuando no implique una restricción indebida a los derechos políticos .
La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia declaró la inaplicabilidad del artículo constitucional que prohíbe la reelección presidencial argumentando que restringe, disminuye y tergiversa los derechos reconocidos en los tratados internacionales de derechos humanos como la Convención Americana. Sin embargo, la pregunta que la Sala debía responder no era si la Convención Americana limita o permite por sí misma y de manera expresa un supuesto derecho a la reelección, sino si este instrumento interamericano admite restricciones a los derechos contenidos en él, entre ellos, el de ser reelegido. Para admitir una restricción al derecho a ser elegido mediante la prohibición de la reelección, se requiere la aplicación de un “test tripartito” que analice su legalidad, su finalidad y su necesidad en una sociedad democrática, y su proporcionalidad .
De esta manera, para que la prohibición de la reelección sea admisible y no se preste para una aplicación abusiva, es necesario que (a) esté definida en forma precisa y clara a través de una ley en el sentido formal y material . Por tanto, no se pueden restringir derechos mediante decretos ejecutivos, reglamentos o actos administrativos de otra índole; (b) esté orientada al logro de objetivos imperiosos y de finalidades generales legítimas como los derechos y libertades de las demás personas o las justas exigencias del bien común ; y (c) sea necesaria en una sociedad democrática para el logro de los fines que se buscan, estrictamente proporcionada a la finalidad perseguida e idónea para lograr el objetivo imperioso que pretende lograr. En otras palabras, que no pueda alcanzarse razonablemente por otro medio menos restrictivo .
La Corte IDH ha señalado que la palabra “necesarias”, sin ser sinónimas de “indispensables”, “implica la existencia de una ‘necesidad social imperiosa’ y que para que una restricción sea ‘necesaria’ no es suficiente demostrar que sea ‘útil’, ‘razonable’ u ‘oportuna’”. De esta manera, la “necesidad” y, por ende, la legalidad de las restricciones al “derecho a ser reelegido” dependerá de que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo, lo que significa que la restricción debe ser proporcional al interés que la justifica y ajustarse estrechamente al logro de ese objetivo que se presume legítimo .
La Convención Americana no impone un sistema electoral determinado ni una modalidad específica para el ejercicio de los derechos a votar y ser electo. Las normas interamericanas establecen lineamientos generales que determinan un contenido mínimo de los derechos políticos y permiten a los Estados que dentro de esos parámetros regulen tales derechos de acuerdo con sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales, las que pueden variar de una sociedad a otra, e incluso en una misma sociedad, en distintos momentos históricos .
A la luz de todo lo anterior es posible sostener que la prohibición de la reelección aprueba sin problemas este “test tripartito” y, por tanto, no es comprensible en qué se basa realmente la Sala de lo Constitucional para decretar que la prohibición de la reelección es incompatible con el artículo 23 de la Convención Americana si, de acuerdo con las interpretaciones y jurisprudencia de sus dos órganos facultados para ello -la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte IDH-, las normas interamericanas no imponen un sistema electoral concreto y deja a los Estados la discrecionalidad de establecer otras limitaciones distintas a las contenidas en el párrafo 2 del citado artículo 23 .
Nuestra reciente historia de autoritarismo, ingobernabilidad y violencia política, hizo de la prohibición de la reelección una garantía legítima frente al despotismo. Sin embargo, no se puede ignorar que las normas deben adecuarse a los cambios políticos y sociales que experimenta una sociedad, y que cada Estado goza de soberanía para configurar los derechos políticos conforme a diversas causas sociales e históricas, y bajo ciertos principios universalmente aceptables. En este sentido, bajo el prisma de la Convención Americana un Estado podría permitir o prohibir la reelección sin incurrir en una restricción indebida al derecho a ser electo.
En consecuencia, la prohibición o no de la reelección no es el problema de fondo, la cuestión es que es un asunto que debe ser debatido en un amplio espacio democrático de participación directa, ya que su modificación o eliminación fue reservada por la Constitución exclusivamente al poder constituyente, es decir, al pueblo hondureño, el único sujeto político legítimamente facultado para reformar aquellos principios incluidos en cláusulas pétreas por ser considerados fundamentales.
Prohibición de la reelección, Cláusulas Pétreas y Poder Constituyente
La Constitución hondureña tiene las características de una norma fundamental rígida, ya que (a) es escrita, (b) está protegida o garantizada contra la legislación ordinaria, en el sentido de que las normas constitucionales no pueden ser derogadas o modificadas si no es mediante un procedimiento especial de revisión constitucional mucho más complejo que el procedimiento de formación de leyes y (c) contiene principios constitucionales que no pueden ser modificados en modo alguno. Estos principios están contenidos en cláusulas pétreas que, de acuerdo con el artículo 374 constitucional, no pueden ser modificadas en ningún caso.
Uno de los principios establecidos en las cláusulas pétreas es la prohibición de la reelección presidencial (art. 239), no obstante, dichas cláusulas no están dirigidas al poder constituyente que es soberano, sino a los poderes constituidos, quienes en el ejercicio de sus facultades de reforma parcial de la Constitución pueden modificar cualquiera de sus disposiciones, menos las consagradas en tales artículos. Por tanto, las cláusulas pétreas operan contra los poderes constituidos y no contra el pueblo en el ejercicio del poder constituyente, ya que es el titular de la soberanía, como lo estable el artículo 2 de la Constitución de la República, y el único facultado para realizar este tipo de reformas.
Por esta razón, la propia Sala de lo Constitucional reconoció en su sentencia que “no tiene la atribución de reformar la Constitución” y por tanto, aunque no tuvo la rigurosidad técnica de plantearlo expresamente, nadie puede ignorar que la prohibición de la reelección está contenida en un artículo pétreo que ni el Congreso Nacional ni el Poder Ejecutivo ni la Corte Suprema de Justicia pueden derogar o modificar. La razón es simple, tales instituciones son poderes constituidos que emanan de la soberanía popular y no tienen la facultad de reformar las cláusulas pétreas que operan contra ellos para evitar que se transformen en poder constituyente.
La inclusión de la prohibición de la reelección en una cláusula pétrea refleja que es uno de los principios supremos y sustanciales de nuestra Constitución que por su importancia fueron sustraídos de la competencia y la facultad reformadora de los poderes constituidos. En ese contexto, es importante resaltar que una Constitución es algo más que una mera norma, pues también es el diseño de cómo idealmente tendría que funcionar una sociedad , y quienes elaboraron dicho diseño ordenaron jurídicamente el ejercicio del poder estatal y limitaron a los poderes constituidos para que no pudieran modificar esos principios supremos, entre ellos, la prohibición de la reelección.
Por ello es que una Constitución supone ante todo un poder constituyente, sin el cual no puede haber Constitución; en otras palabras, sin el consentimiento expreso del pueblo no puede haber Constitución, sino un gobierno de facto. Así como sin poder constituyente no hay Constitución, sin soberanía no hay poder constituyente, el cual “es el instrumento a través del cual se hace realidad una determinada concepción de la soberanía. Porque la nación es soberana por lo que dispone el Poder Constituyente y no a la inversa. Esto es el significado de esa indisoluble asociación entre el pueblo y la soberanía o, dicho de otra manera, la idea de que la soberanía reside en el pueblo” .
En consecuencia, es absolutamente ilegal e ilegítimo que dos poderes constituidos, es decir, la Sala de lo Constitucional con sus 5 magistrados y magistradas, y el Congreso Nacional con los 55 diputados y diputadas que votaron en contra del plebiscito para consultarle al pueblo hondureño sobre la reelección, puedan reformar la cláusula pétrea que la prohíbe. Dicho de otro modo, la Sala de lo Constitucional asumió facultades que le corresponden al poder constituyente, se convirtió temporalmente en poder originario y usurpó sus funciones declarando inaplicable un artículo pétreo. Del mismo modo, la intención del Congreso Nacional de interpretar la sentencia para reglamentar la reelección implica atribuirse facultades judiciales y vulnerar el principio de separación de poderes .
Indudablemente, estos actos implican suplantar la soberanía popular que reside en los más de 4 millones de hondureñas y hondureños habilitados para votar, y que son los únicos legitimados como titulares del poder constituyente para decidir sobre los aspectos fundamentales de nuestro sistema político, y vulneran la legitimidad de la Constitución que se basa en el “acuerdo en torno a su contenido, o al menos al respeto del mismo” .
A la luz de lo anterior, la reelección no puede considerarse legal ni legítima porque su prohibición está contenida en un artículo pétreo que actúa contra los poderes constituidos y cuya reforma únicamente corresponde al pueblo como poder constituyente . Por tanto, mientras el pueblo hondureño no se manifieste al respecto, la reelección no está revestida de validez democrática y, consecuentemente, las intenciones de Juan Orlando Hernández de optar nuevamente a la presidencia y la inscripción de su candidatura constituyen un delito de traición a la patria por suplantación de la soberanía popular, tal como lo estable el artículo 2 constitucional.
Reelección y alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la República
El segundo párrafo del artículo 4 de la Constitución establece que “[l]a alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la República es obligatoria”. De acuerdo con la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, la alternabilidad “procura que exista una rotación en el poder” y según el Diccionario de Derecho Constitucional emitido por la Corte de Constitucionalidad de Guatemala, la alternabilidad implica que “las personas deben turnarse sucesivamente en los cargos, o que los cargos deben desempeñarse por turnos” .
En otras palabras y en caso que aceptáramos la permisión de la reelección únicamente si así lo decidiera el titular del poder constituyente, el principio de alternabilidad obliga a que la persona titular de la Presidencia de la República cambie periódicamente y prohíbe a quien ostenta actualmente ese cargo, ejercerlo por otro período consecutivo sin mediar el intervalo de un período. En palabras del Dr. Edmundo Orellana, “por este principio no podría admitirse la reelección sucesiva o continua, aunque no sea prohibida la reelección” .
La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Honduras en ningún momento declaró inaplicable la totalidad del artículo 4 constitucional, solamente su último párrafo que establece que su infracción constituye delito de traición a la patria, y en consecuencia, siguiendo al Dr. Orellana, “[a]unque aceptáramos el absurdo de que la sentencia de marras es legal, tendríamos que convenir, entonces, que el único que no puede postularse como candidato a Presidente, es el actual Presidente, porque se lo impide el principio de la ‘alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia’” . En otras palabras, el señor Juan Orlando Hernández no debió inscribirse como candidato a la presidencia pues tiene que esperar al menos a que pase un período presidencial .
La decisión del Tribunal Supremo Electoral de inscribir la candidatura presidencial de Juan Orlando Hernández violenta abiertamente la Constitución y todos los responsables incurren en los delitos de traición a la patria por suplantación de la soberanía popular y de abuso de autoridad y violación de los deberes de los funcionarios que el Ministerio Público tiene la obligación de perseguir de oficio, de acuerdo con el artículo 25 del Código Procesal Penal.
El papel de la institucionalidad democrática frente a la reelección
La reelección del presidente Juan Orlando Hernández no es un simple capricho personal que surgió a último momento. Es parte de un plan bien orquestado que se fraguó desde que se convirtió en presidente del Congreso Nacional en el gobierno de Porfirio Lobo Sosa, surgido de unas cuestionadas elecciones organizadas por el gobierno de facto que asumió el poder después del golpe de Estado en 2009.
Uno de los puntos centrales de dicho plan ha sido asegurar el control absoluto de las instituciones democráticas y exaltar su figura personal desde una lógica mesiánica que proyecta al presidente Hernández como el único hombre capaz de manejar con mano dura las riendas del país. Para ello, él y sus partidarios han logrado concentrar el poder en su persona pero guardando las apariencias formales de la democracia representativa.
Así, en la madrugada del 12 de diciembre de 2012, Juan Orlando Hernández, siendo presidente del Congreso Nacional, y su partido se basaron en acusaciones vagas de vinculación con el crimen organizado para destituir ilegalmente a cuatro magistrados y magistradas de la anterior Sala de lo Constitucional, que había declarado inconstitucional uno de sus proyectos estrella, la “Ley de las Ciudades Modelo”, y en el mismo acto nombraron a cuatro nuevos magistrados y magistradas afines que posteriormente revirtieron esa decisión. El Congreso Nacional no tenía la competencia para ejecutar esta destitución y aprovechando la mayoría técnica violó abiertamente los principios de separación de poderes y de independencia judicial.
El único magistrado sobreviviente a las destituciones fue Óscar Chinchilla, quien fue el único que votó a favor de la constitucionalidad de dicho proyecto, y ocho meses después fue nombrado Fiscal General del Estado por el parlamento anterior en una cuestionada elección debido a que en el proceso de preselección había sido descartado por la Junta Nominadora y a que conforme a la Constitución debía ser elegido por el congreso actual .
Bajo esta misma lógica de control de instituciones claves, se eligió al nuevo Procurador General del Estado, Abraham Alvarenga , y al Comisionado Nacional de los Derechos Humanos, Roberto Herrera Cáceres, se integró el Consejo de la Judicatura y de la Carrera Judicial, cuya ley de creación fue declarada inconstitucional por la Sala de lo Constitucional actual, provocando que sus funciones se concentren en la figura del nuevo presidente de la Corte Suprema de Justicia, Rolando Argueta, hombre cercano al presidente Hernández.
La elección de la actual Corte Suprema de Justicia que quedó integrada por 8 magistrados y magistradas afines al Partido Nacional, y 7 al Partido Liberal, también se enmarca dentro de esa misma lógica y, además, en la primacía de criterios políticos sobre la meritocracia, evitando así la existencia de un Poder Judicial independiente y profesional que luche frontalmente contra la corrupción y la impunidad. A su vez, se activó el Consejo Nacional de Defensa y Seguridad, que más que un órgano de coordinación entre los poderes del Estado, tiene todas las características de un supra gobierno presidido por el Presidente de la República.
Las Fuerzas Armadas tampoco han escapado de tal control, ya que el presidente Hernández ha logrado colocar a familiares, amigos y ex compañeros del Liceo Militar del Norte en puestos claves, tales como, la Universidad de Defensa, el Estado Mayor Presidencial, la Dirección Nacional de Investigación e Inteligencia, las Fuerzas Especiales, la Fuerza Aérea Hondureña y la comandancia general del Ejército . Y para cerrar el círculo, se creó la Policía Militar de Orden Público que además de otorgarle las mismas facultades de la Policía Nacional, mediante una reforma a su ley constitutiva en el año 2003, se le asignó todas aquellas funciones y acciones que le ordene el Presidente de la República.
Lo anterior nos muestra cómo el presidente Hernández ha consolidado una inmensa de red de favores y controles para colocar al frente de la institucionalidad a fieles partidarios que no entorpecerán sus planes continuistas aunque para ello se cometan aberraciones jurídicas inimaginables en un Estado de derecho y que representan un nuevo golpe a la frágil democracia hondureña. Por ello es que toda la institucionalidad del Estado defiende la supuesta legalidad de la reelección y con una pobreza argumentativa impresionante se limitan a señalar que la reelección es legal porque hay una sentencia que dice que es legal.
De esta manera, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia declaró inaplicable el artículo pétreo que contiene la prohibición de la reelección, el Congreso Nacional rechazó la petición de convocar a un plebiscito para consultar al poder constituyente si está de acuerdo o no con la reelección, el Tribunal Supremo Electoral inscribió la candidatura del señor Hernández y las Fuerzas Armadas se declararon “respetuosas” de estas decisiones pese a que el artículo 272 constitucional les ordena garantizar la alternabilidad en el ejercicio de la presidencia.
Finalmente, el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos solicitó al Congreso Nacional derogar los artículos constitucionales que prohíben la reelección a pesar de su ilegalidad e ilegitimidad , y el Ministerio Público sigue guardando un silencio sepulcral pese a su obligación de iniciar investigaciones de oficio por suplantación de la soberanía popular y la transgresión del principio de alternabilidad . El irrespeto hacia la ciudadanía es tal que ninguno de los titulares de las instituciones mencionadas son capaces de hilvanar justificaciones éticas y jurídicas congruentes para sostener semejante ilicitud e intentan lavarse las manos con el lacónico argumento de que la reelección es legal porque supuestamente lo dice una sentencia y que es cosa juzgada.
Conclusión
Sustentar la supuesta legalidad y legitimidad de la reelección del actual presidente de la República, Juan Orlando Hernández, se enfrenta a importantes obstáculos para encontrar argumentos democráticos sólidos que permitan negar que su candidatura representa una nueva ruptura del orden constitucional. En el año 2009, quienes ahora defienden con dogmatismo la reelección presidencial, dieron un golpe de Estado por considerarla ilegal, con nefastas consecuencias para la institucionalidad republicana y los derechos humanos. Y lo más grave es que han usurpado al soberano su facultad constituyente de modificar o no el artículo pétreo que la prohíbe, y se colocan por encima de la Constitución nacional para ignorar la obligatoriedad del principio de alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la República.
Indudablemente nos encontramos frente a un tercer rompimiento del orden constitucional ejecutado en los últimos 8 años, el cual no puede comprenderse sin el contexto de subordinación absoluta de las instituciones democráticas al Poder Ejecutivo. Los tres están intrínsecamente conectados y no se pueden explicar los unos sin los otros; el primero fue en el 2009 cuando se dio el golpe de Estado al ex presidente Manuel Zelaya Rosales; y el segundo fue en diciembre de 2012 cuando el Congreso Nacional destituyó ilegalmente a 4 de los 5 magistrados y magistradas de la Sala de lo Constitucional, y que paradójicamente es la misma Sala que jugó un papel legitimador de las violaciones a derechos humanos cometidas por el gobierno de facto .
Creo que a estas alturas me quedé corto cuando hace unos meses señalé que la consolidación del despotismo en el país era aún una amenaza a la funcionalidad y esencia de la democracia , pues realmente nos encontramos ante un momento histórico plagado de autoritarismos en donde solo una ciudadanía activa, pensante, crítica y consciente de sus derechos, podrá detener “la dulce dictadura” que desde el 2009 comenzó a instaurarse y que a todas luces se va convirtiendo en una dictadura en toda su crudeza, a vista y paciencia de la llamada “comunidad” internacional que se empeña en continuar financiando reformas normativas e institucionales con los mismos actores que hasta el momento han impedido el logro de resultados tangibles que se traduzcan en una verdadera democratización del país.
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