Por Javier Calderón Castillo
Conocer el estado actual de funcionamiento y perspectivas de los mecanismos y de los organismos de integración regional resulta relevante, especialmente tras los anuncios de la creación de PROSUR y del vaciamiento de la UNASUR, muy publicitado como el fracaso de la integración regional. Los presidentes que han decidido retirar a sus países de este organismo aducen que resultaba ineficaz para la coordinación intergubernamental [1], refiriéndose en tono eufemístico a la gestión progresista de la integración.
No es nuevo que nazcan iniciativas de integración, como tampoco que se disuelvan. En el siglo XX, a partir de 1951, se registraron ensayos regionales o subregionales para desarrollar organismos que integren la economía y/o la política de América Latina y el Caribe. Se registran más de 28 organismos de ese tipo (sin contar tratados o acuerdos de asociación entre países), desde la creación de la Organización de Estados Centroamericanos en 1951, y la desaparecida Asociación Latinoamericana de Libre Comercio-ALALC, creada en 1960.
Las razones para la disolución o el debilitamiento de esos mecanismos y organismos de integración son de diversa índole, entre las que se destacan las divergencias ideológicas entre gobiernos, la inestabilidad generada por cambios de presidentes, y una regularidad, que es la intención de EE. UU. y los gobiernos de derechas, que es mantener a la Organización de Estados Americanos (OEA) como el organismo multilateral por excelencia. Mantener un estándar de democracia formal y de sujeción a Washington resulta un obstáculo para la integración regional sin la tutela de EE. UU.
La creación de un nuevo organismo, PROSUR, y el vaciamiento de la UNASUR abren varios interrogantes sobre los retos de la integración, que derivan en la necesidad de revisión de los mecanismos existentes en la institucionalidad de los países, y la medida en que estos responden a un interés colectivo de soberanía regional.
Para ver a profundidad esa situación, a continuación se analizan los órganos de integración regional y el estado de funcionamiento, de forma desagregada, por las subregiones de Latinoamérica y el Caribe: 1) Regional; 2) Mesoamérica y México; 3) Suramérica; 4) El Caribe; 5) interregionales; y 6) en nacimiento.
A nivel regional
Las instituciones creadas en Latinoamérica y el Caribe para la integración regional son recientes; nacen con posterioridad a la creación de la Organización de Estados Americanos y la enorme influencia del panamericanismo de la primera mitad del siglo XX. La primera institución supraregional creada sin la participación de EE. UU. fue la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), creada en 1960, que luego dio origen a la Asociación latinoamericana de Integración (ALADI), en 1980. Reúne a 13 países, excluyendo a algunos de Mesoamérica y a los países del Caribe, con excepción de Cuba.
La ALADI es un organismo que busca la integración comercial con una perspectiva de libre comercio entre los países miembros, con funciones específicas de promoción y regulación del comercio recíproco. En la actualidad están vigentes alrededor de 31 acuerdos en materia comercial, cooperación científico técnico, cooperación e intercambio de bienes culturales, y algunos complementarios relacionados con la eliminación de trabas comerciales y definición de exenciones o ventajas impositivas[2]. Se puede afirmar que el propósito de zona de libre comercio, estipulado en el Tratado de Montevideo, que le dio institucionalidad, no pudo ser cumplido. Una de las razones para su bajo impacto en esa materia tiene que ver con la intervención de la Organización Mundial del Comercio, en cuanto a regulaciones comerciales, y de las trabas que le impone el Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT), a los acuerdos generales y parciales que ha logrado la ALADI. Tampoco es una institución privilegiada por los estados miembros para definir los temas comerciales porque está supeditada a los tratados de libre comercio suscritos por algunos países y, como se ha dicho, por las reglas de los países del Norte global [3].
Otro instrumento de integración supraregional es el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA). Un organismo creado en 1975 con sede la ciudad de Caracas. Está integrado por 28 países, de los 42 que componen Latinoamérica y el Caribe. Está orientado a promover un sistema de consulta y coordinación para concertar posiciones y estrategias comunes entre los países miembros en materia económica y de ordenación de las relaciones entre países, grupos de naciones, foros y organismos internacionales [4].
Este organismo consultor realiza reuniones anuales donde presenta informes exhaustivos de la situación económica de la región. Realiza reuniones especializadas en materias trascendentes a la temática comercial y económica, realiza actividades de formación, y se mantiene activo como un foro gubernamental y no gubernamental de diálogo regional [5].
La Organización Latinoamericana de Energía (OLADE), con sede en la ciudad de Quito, fue creada el 2 de noviembre de 1973, mediante la suscripción del Convenio de Lima. Es una organización intergubernamental dedicada a la coordinación de sus países miembros en materia energética. Reúne a 27 países y su misión principal es: “Contribuir a la integración, al desarrollo sostenible y la seguridad energética de la región, asesorando e impulsando la cooperación y la coordinación entre sus Países Miembros” [6].
Esta organización se promueve como una institución de apoyo técnico, siendo esta su principal actividad, teniendo en cuenta la disparidad de relaciones en materia energética que tiene la región por el influjo de las políticas de otros organismos de referencia mundial, como la Organización de Productores y Exportadores de Petróleo (OPEP), y las relacionadas con las energías renovables. Se podría decir que este organismo funciona, pero con niveles de incidencia y de integración muy bajos.
El último organismo de integración supraregional en constituirse fue la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). Este organismo es un mecanismo intergubernamental de ámbito regional, heredero del Grupo de Río y la Cumbre de América Latina y del Caribe (CALC). Su tratado constitutivo fue suscrito en febrero de 2010 en la ciudad de Playa del Carmen, en México, y la primera reunión del organismo se llevo a cabo en Caracas en diciembre de 2011.
Este espacio se erigió como el más importante de Latinoamérica y el Caribe, por cuanto fue suscrito por 33 países, incluyendo Cuba, y sin la presencia de los EE. UU. ni de Canadá. Se realizaron cada año cumbres y rotaciones de la Secretaría General del organismo, desde el 2011 hasta el 2017; el evento anual que se debía realizar en San Salvador, en el 2018, fue cancelado y el del 2019 no tiene consenso para su realización. Es el organismo que reúne mayor número de habitantes de la región y su alcance contaba con el compromiso de avanzar en el proceso gradual de integración de la región, con una idea amplia de equilibrio entre la unidad y la diversidad política, económica, social y cultural de los 600 millones de habitantes de América Latina y el Caribe.
La CELAC, desde su creación, contribuyó a profundizar el diálogo entre los países de la región en temas como el desarrollo social, la educación, el desarme nuclear, la agricultura familiar, la cultura, las finanzas, la energía y el medio ambiente. Sin embargo, la ofensiva conservadora que recorre la región le ha quitado relevancia. La presidencia pro tempore es de Bolivia [7], y tiene un cuarteto de cancilleres que funcionan como troika de coordinación que está integrada por representantes del país que ejerce la presidencia (El Salvador), de su antecesor (República Dominicana), el que lo sucederá (Bolivia) y un miembro de la Comunidad del Caribe (Guyana).
Mesoamérica y México
Uno de los primeros intentos de integración se realizó en Mesoamérica. En 1951 se creó la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), desde la cual se constituyó el Mercado Común Centroamericano (MCCA) en 1960 y el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), en 1993.
Estos mecanismos de integración siguen vigentes. El MCCA, se rige por el Tratado General de Integración Económica Centroamericana de 1960 y sus protocolos modificatorios, que facilitan el libre comercio entre los seis países miembros: (Panamá, Costa Rica, Honduras, Nicaragua, El Salvador y Guatemala), con algunas restricciones pactadas como el comercio de café. Desde el MCCA, a través del llamado Protocolo de Tegucigalpa creó el SICA, que sumó a Belice y República Dominicana como Estados miembros, en la actualidad dirigido por la Presidencia pro tempore de Guatemala [8]. Tiene como objetivos principales fortalecer la democracia, generar seguridad en la región y alcanzar la unión económica, que están reconocidos en tratados particulares: un tratado de integración económica centroamericana, un tratado de integración social (que permite la movilidad libre entre los países miembros), la Alianza para el Desarrollo Sostenible, y un Tratado de Seguridad Democrática centroamericana.
Es una institución en funcionamiento, y los tratados son vigentes y puestos en práctica [9]. Su principal logro ha sido la creación de la Unión Aduanera Centroamericana, firmada en Guatemala en 2007, y desde la cual hacen frente a las intervenciones políticas y económicas de los EE. UU. en la región en materia migratoria y de seguridad, con el Tratado del Triángulo Norte, y las distintas acciones bilaterales donde el Gobierno de los EE. UU. impone, por lo general, sus reglas.
El Parlamento Centroamericano es el espacio de integración política de ésta subregión del continente, que fue creado en 1987 y puesto en funcionamiento en 1992. Como organismo político funciona en el marco del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), y de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA). Lo componen cinco países de esa subregión; el único que no la integra es Belice y se ha sumado el país caribeño de República Dominicana. Su sede está en Guatemala, donde sesionan las y los 123 parlamentarios que le conforman: 20 de Panamá, República Dominicana, El Salvador, Nicaragua, 21 de Honduras y 22 de Guatemala [10]. Resulta un organismo con pocas atribuciones legislativas y la opinión pública piensa que es un gasto innecesario, por su ineficacia o limitados alcances.
México, por su parte, mantiene la idea de generar una integración regional a través del Proyecto Mesoamérica, donde se incluye también Colombia. Este proyecto es el resultado del Programa Mesoamericano de Integración y Desarrollo, que se propone generar la complementariedad y la cooperación entre los países miembros: Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y República Dominicana-, con el fin de ampliar y mejorar sus capacidades en materia de infraestructura, interconectividad y desarrollo social. Un proyecto que está supeditado a los acuerdos de México en el TLCAN, que tiene a los EE. UU. como principal protagonista, al punto que en el 2019 no se ha renovado aún el tratado [11].
Suramérica
La región suramericana ha tenido una menor intensidad en materia de integración. Es preciso decir que Surinam y Guyana, hasta la conformación de la UNASUR, no hicieron parte de ninguno de estos proyectos y aún siguen estando fuera del imaginario regional. También es notorio que se hayan generado dos bloques de integración por cercanías geográficas: la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercado Común del Sur (Mercosur).
La Comunidad Andina de Naciones se inició con la suscripción del Acuerdo de Cartagena, el 26 de mayo de 1969, donde hacían parte Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela (este país se retiró en 2006). Cuentan con un sistema de integración andina en materia comercial, económica y política con el Parlamento Andino. Su principal problema son los tratados de libre comercio realizados por Perú y Colombia, que quiebran la normativa de los acuerdos comunes de la CAN, que amenazan y tensionan su funcionamiento [12].
Es una entidad que existe y sobrevive, pero con alcances políticos y comerciales limitados, por cuanto sus integrantes con más habitantes, Colombia y Perú, están mirando hacia EE.UU. y la Unión Europea, y no supeditan sus acuerdos a la integración regional. Cuenta con el Parlamento Andino, que ha sumado a Chile como integrante, una institución con sede en Bogotá y conformado por 25 diputados y diputadas que no tiene ninguna función práctica.
El Mercosur, por su parte, es un proceso de integración regional fundado en 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. En fases posteriores, el Mercosur ha incorporado a Venezuela y Bolivia, el primero de ellos suspendido del bloque y el segundo en proceso de adhesión. Es uno de los principales espacios de integración por su importancia económica, puesto que suma los mercados más importantes de la región, con más de 293 millones de habitantes, y un PIB per cápita de 2.262 dólares.
Este proceso de integración, sin embargo, ha sufrido reveses importantes por las decisiones de los países grandes, Brasil y Argentina, de supeditar sus proyectos económicos nacionales. El presidente de Brasil, Jair Bolsonaro, sostiene que el Mercosur no es su prioridad y ha limitado la participación de Venezuela y Bolivia, en un claro sesgo ideológico, tras el triunfo de Bolsonaro en Brasil y de Mauricio Macri en la Argentina [13].
El Mercosur cuenta con un Parlamento del Sur (Parlasur), que está pensado como un instrumento de consulta y debate político del desarrollo del Tratado del Mercado Común del Sur. Está compuesto por 186 parlamentarios y parlamentarias: 75 de Brasil, 43 de Argentina, 18 de Uruguay, 18 de Paraguay, y 32 de Venezuela (suspendida del organismo). Este organismo viene siendo atacado por la derecha brasileña y argentina, logrando impedir las elecciones directas y democráticas de las y los legisladores de dicho Parlamento [14].
Una suerte similar está viviendo la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), el proyecto más importante de integración regional de los últimos años en la subregión. El organismo surgió en 2008 con la firma del Tratado Constitutivo de UNASUR, el cual entró en vigor en 2011. Estuvo integrado originalmente por los doce estados independientes de Suramérica, cuya población conjunta de más de 400 millones de habitantes representaba el 68% de la población latinoamericana y caribeña.
Sin embargo, desde el año 2018, Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Perú decidieron suspender su participación en el organismo por tiempo indefinido, aduciendo en público la falta de resultados concretos en el funcionamiento del organismo, pero con la intención clara de generar un hecho simbólico en contra del ideario progresista que fue el motor principal para su concreción en 2008. Luego de esos anuncios, varios países anunciaron su salida definitiva del organismo [15]. Colombia en agosto de 2018, Ecuador, Argentina, Brasil, Chile y Paraguay en 2019. A partir de esto se están generando otros espacios de integración que serán analizados más adelante.
El Caribe
El Caribe es una región con 25 naciones, incluyendo las continentales, que cuentan con costas en el mar que origina su nombre. Además, se encuentran algunas islas que siguen siendo parte del sistema colonial de Gran Bretaña, Francia, EE. UU. y Holanda. La más importante organización de esa región es la Comunidad del Caribe, conocida como CARICOM, fundada en 1973 por el Tratado de Chaguaramas firmado en Trinidad y Tobago, que sustituyó a la Asociación Caribeña de Librecambio creada en 1965.
El CARICOM, es una organización de quince naciones del Caribe y de algunas dependencias británicas y sus principales objetivos son promover la integración económica y cooperación entre sus miembros, asegurar que los beneficios de la integración se distribuyan equitativamente, y para coordinar la política exterior [16]. Este organismo tiene dificultades para el desarrollo de su integración económica debido a las debilidades de la mayoría de sus miembros. Es una región de Latinoamérica empobrecida, dependiente y, en buena parte, colonizada.
Sin embargo, es una entidad que se mantiene en perspectivas de fortalecer los objetivos para los cuales fue creada y garantizar la seguridad, la integración y trabajar por el desarrollo económico, tal y como se han comprometidos los países y las dependencias coloniales que hacen parte de ésta [17].
Un espacio de integración con objetivos más concretos se estableció en el Caribe desde el año 2005. Por iniciativa de la República Bolivariana de Venezuela, se creó Petrocaribe, que es una alianza petrolera entre 17 países del Caribe. El objetivo de ese espacio de integración energético consiste en la cooperación comercial para facilitar la compra de petróleo venezolano por parte de los países caribeños con condiciones de pago preferencial.
Esta alianza fue lanzada en junio de 2005 por Hugo Chávez. El acuerdo permite que las naciones del Caribe compren hasta 185.000 barriles de petróleo por día. En la actualidad está limitada por la ofensiva de los EE. UU. en contra del Gobierno venezolano y por las sanciones que bloquean el comercio del país suramericano. Algunos países siguen recibiendo los beneficios petroleros y energéticos, lo que les ha permitido satisfacer necesidades centrales en tanto no cuentan con tecnologías, ni recursos naturales para resolver las demandas de energía.
Interregionales
Se han creado otros organismos de integración, algunos como contrapeso al progresismo latinoamericano y caribeño -como la Alianza del Pacífico- y otras de carácter progresista como Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América- Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP). La Alianza del Pacífico es una iniciativa de integración económica conformada por cuatro países miembros: Chile, Colombia, México y el Perú. En la actualidad este espacio económico está en la práctica desaparecido y reemplazado por el denominado Grupo de Lima, que viene promoviendo el Foro para el Progreso de América del Sur (PROSUR).
La Alianza del Pacífico nació también en Lima, el 28 de abril de 2011, a través de una declaración de intenciones. El proyecto apareció como una iniciativa del entonces presidente del Perú, Alan García Pérez, quien extendió la invitación a sus colegas de Chile, Colombia, México y Panamá. El marco de creación fue el desarrollo y fortaleza de la UNASUR, y de los intentos del Gobierno de Barack Obama para generar un Tratado Transpacífico (TTP).
La Alianza del Pacífico se ha mostrado como un proyecto neoliberal de integración económica que no cuenta con intereses políticos, ajustándose al discurso tecnocrático que critica duramente el proyecto de integración política de la UNASUR y la CELAC, y defiende las políticas de ajuste económico. Así, en la cumbre de 2017 que se realizó en Colombia, se firmó la “convención multilateral” por parte de los ministros de Hacienda de los países integrantes que facilita la profundización de la liberalización de los fondos de pensiones, cuyo objetivo es “evitar la doble tributación”, “movilizar mayores flujos de inversión hacia los países de la Alianza a través de los fondos de pensiones” y “eliminar las barreras para que los fondos de pensiones inviertan en cualquiera de los países del bloque”.
En la actualidad, Martín Vizcarra (presidente del Perú) ostenta su presidencia pro tempore. Además, se avanza en la integración total de Corea del Sur como socio en el bloque, bajo la demanda de Sebastián Piñera [18] (presidente de Chile), cuyo interés principal es la integración con mayor solidez del país en la Alianza.
De otro lado, la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América – Tratado de Comercio de los Pueblos (en ocasiones denominada extraoficialmente por su nombre inicial, Alianza Bolivariana para América o ALBA) es una organización internacional de ámbito interregional, fundada en 2004, y conformada en la actualidad por ocho países de América Latina y el Caribe. Se considera como una alianza política, económica, y social en defensa de la independencia, la autodeterminación y la identidad de los pueblos que la integran.
Es un proyecto de colaboración y complementación política, social y económica entre ciertos países de América y el Caribe, promovida inicialmente por Cuba y Venezuela como contrapartida del proyecto del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), impulsada por EE. UU. y frustrada en la IV Cumbre las Américas, realizada en Mar del Plata, Argentina. En la actualidad este espacio funciona con un secretario general y acuerdos de cooperación recíprocos. El único Estado que ha manifestado su intención de abandonar este organismo es Ecuador, tras el giro neoliberal del actual presidente, Lenín Moreno.
En conformación
La creación del Foro para el Progreso de América del Sur (PROSUR) fue anunciada por el presidente de Colombia, Iván Duque, el pasado mes de enero. Surge como desarrollo del llamado Grupo de Lima, conformado por algunos países contrarios al Gobierno de Venezuela, y que se niegan a reconocer a sus autoridades constitucionales. El 22 de marzo de 2019, se realizó la cumbre de países que pretenden integrar dicho espacio político, en Santiago de Chile, donde se institucionalizó la nueva instancia internacional cuyo objetivo es reemplazar y vaciar a la UNASUR.
La Declaración Presidencial sobre la Renovación y el Fortalecimiento de la Integración de América del Sur, también conocida como Declaración de Santiago, que crea PROSUR, fue firmada por los presidentes de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay y Perú, a quienes se sumó el embajador de Guyana en Chile, George Talbot. De los países firmantes, Chile sostendrá la Presidencia pro tempore durante los próximos 12 meses, y luego, será Paraguay el país que la ostentará.
Conclusiones generales:
Existe una tendencia histórica a generar procesos de integración regional, que suponen la conciencia de unificar esfuerzos políticos y económicos para independizar la región o fortalecer la política subregional. Una tendencia revertida por fuertes influencias locales y externas para impedir que estos procesos cumplan con sus propósitos, más allá de acuerdos aduaneros o de comercio entre estos países.
La política de implementar tratados de libre comercio con EE. UU. y la UE, han debilitado los acuerdos comerciales de estos bloques, por cuanto transgreden las reglas establecidas en ellos. De una u otra manera, influye el ideario panamericanista que prioriza la relación con los EE. UU. sobre el entendimiento y la cooperación entre países vecinos.
Los organismos de integración pensados como parte de la soberanía de Latinoamérica y el Caribe, son vistos con sospecha por los EE. UU., y entendidos como un desafío a su dominio regional. Todo indica que mantienen la doctrina que considera la integración alrededor de su ideario de democracia como la única posible, es decir, la que promueve el consenso neoliberal que apoye su potencia.
También existen factores internos que hacen difícil la integración. La inestabilidad política que generan los cambios de gobiernos, que retrotraen decisiones de los anteriores, hacen débiles a los estados latinoamericanos y caribeños. Prueba de ello es el vaciamiento de la UNASUR, que venía siendo construida a partir de un consenso de respeto por la soberanía de los países y había trascendido los sectarismos. Es vaciada como estrategia simbólica de la derecha, más que por razones objetivas, pensando en originar estructuras como PROSUR a partir de clivajes negativos como la lucha contra el Gobierno de un país de la región, en este caso, Venezuela.
Notas:
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