“La planificación, principal instrumento de cambio revolucionario, debe tener olor a pueblo, no a madera de escritorio”
(Che Guevara)
“Necesitamos instituciones robustas con efectivos liderazgos gubernamentales para que, con la participación de todos los actores, conduzcan los procesos de cambio estructural requeridos para un desarrollo con igualdad y sostenibilidad” (Alicia Bárcenas)
En la XVIII reunión del Consejo Regional de Planificación del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES) celebrada en Panamá, ente el 19 y 21 de octubre de 2021, se decidió robustecer los sistemas de planificación de los países para enfrentar la postpandemia Covid-19 con una visión de largo plazo [1]. En dicha reunión la directora del ILPES, Cielo Morales, destacó la importancia de transformar la institucionalidad del Estado, en tanto existe una dinámica de cambio que lo exige.
“Si el estilo de desarrollo debe cambiar para ser sostenible, participativo, inclusivo, colocando la igualdad en el centro; si las políticas públicas deben cambiar para que sean integrales, multiescalares, intersectoriales y que contemplen los pilares económico, social y ambiental; si la forma de hacer política pública debe cambiar, para que sean formuladas con una amplia participación ciudadana, con transparencia, con inclusión, transversalizando los enfoques de género, la mirada territorial y la gestión de riesgo, entonces las instituciones desde donde se diseñan, formulan, implementan, monitorean y evalúan planes y políticas también tienen que cambiar” [2]
Y es que la planificación del desarrollo ha estado presente en el diseño, ejecución y evaluación de estrategias, planes y programas de los gobiernos desde que la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) fue creada el 25 de febrero de 1948 y catorce (14) años después, el 6 de junio de 1962, el ILPES. Era claro como el “agua” y lo sigue siendo con la postpandemia Covid-19 y crisis económica, social, cultural y ambiental que se enfrenta, que la Comisión necesita un brazo técnico de apoyo para visualizar soluciones más allá del corto plazo, demandando los gobiernos asistencia en el diseño, seguimiento y evaluación de planes de desarrollo, políticas, programas y proyectos de inversión, como también la capacitación de sus cuadros técnicos ligados a las Secretarías o Instituciones de Planificación y Finanzas.
No obstante, como lo señaló más de una vez el exministro de Planificación de Salvador Allende en Chile, Pedro Vuskovic Bravo, si el modelo de desarrollo no es alternativo a lo que tenemos en Latinoamérica, el instrumento de la planificación tiene muy poco que aportar al desarrollo, ya que los actores que lideran el proceso son los mismos. Refiere a grupos oligárquicos, banqueros, empresas transnacionales, militares, iglesias, dirigentes políticos y Gobierno gringo.
El modelo de desarrollo promovido por la CEPAL era de integración regional y desarrollo de la industria sobre la base de políticas de sustitución de importaciones, para que los países fueran menos dependientes de bienes, servicios y capital externo. Había no solo que apoyar al sector primario (materias primas) y políticas redistributivas, sino también fortalecer y ampliar el rol del Estado en la economía, creando empresas públicas e incentivos para la inversión en el sector intermedio o industrial; complementado con aranceles altos y facilidades para la importación de bienes de capital.
“Por lo tanto, la renovación de la planificación debe empezar con el desarrollo de un nuevo paradigma a partir de los aportes del neoestructuralismo, el postkeynesianismo y los enfoques de economía política referentes al papel de los agentes económicos y del Estado. Si bien esta tarea privilegia las tareas del economista, debe tender a ampliar su alcance en conjunto con el trabajo de otros especialistas” [3]. En realidad, debería empezar por un análisis de la estructura económica y social, y de las clases sociales que lastimosamente se ha perdido frente al pragmatismo de las políticas de ajuste neoliberales.
Hubo varias debilidades o problemas enfrentados. La primera es la vigencia del llamado modelo de desarrollo “aditivo”, donde el capital ligado a empresas transnacionales que se beneficiaron de la política de apertura externa se fortaleció al aprovechar las ventajas e incentivos otorgados por el Estado a las nuevas empresas o industrias a instalarse. Estas empresas se sumaron a las existentes donde los mayores beneficiados fueron inversionistas extranjeros en alianza con socios locales; una especie de cuasi burguesía industrial en alianza con terratenientes y militares. La estrategia y las políticas ejecutadas no modificaron la estructura tradicional primario exportadora de las economías, sino que las nuevas empresas se sumaron a las empresas protegidas y al patrón de acumulación sustentado en bienes primarios de exportación, o sea “postres”, madera y minerales.
Lo segundo es la débil capacidad de las economías (no de todas) por generar el suficiente ahorro interno capaz de financiar el desarrollo del sector industrial y sostenibilidad en la entrega de servicios a la población, con lo cual se generalizó la contratación de deuda externa como política de Estado, hasta que se hizo insostenible a inicios de la década de los años 70s. Se agrega el problema que enfrentaron los gobiernos por controlar o reducir la inflación acompañado de mayores tasas de desempleo y pobreza.
En la mayoría de los países, la mal llamada clase industrial no dio la talla, ya que se convirtió en una clase parasitaria del Estado y del capital extranjero, en tanto no pudieron sustentar un modelo de desarrollo hacia dentro (ampliación del mercado interno y regional) cuyo principal actor era por decreto los mismos empresarios ligados a la industria “naciente” en colaboración con los gobiernos, muchos de ellos de corte populista. Fueron muy pocos los países donde se avanzó de la etapa fácil de industrialización (sustitución de bienes de consumo) a la sustitución de insumos y de bienes de capital. En Centroamérica, por ejemplo, y después de la iniciativa “trunca” del Mercado Común Centroamericano (MCC), el liderazgo lo llevó y sigue llevando Guatemala y Costa Rica.
Curiosamente, el Consejo Regional de Planificación del ILPES, como órgano de consulta y evaluación de resultados de sus actividades, fue creado después del golpe de Estado a Salvador Allende en Chile, y el cambio del modelo de desarrollo del Gobierno por estrategias, políticas, programas e ideología neoliberal, el cual se resiste a morir y se impone por la fuerza como es el caso de Perú con el golpe de Estado a Pedro Castillo, un presidente legítimo, electo democráticamente por el voto mayoritario del pueblo.
Tanto la CEPAL como el ILPES se han tenido que acomodar a este cambio de modelo, y eventual fracaso o debilitamiento de las políticas denominas desarrollistas o estructuralistas, ya que, aunque buscaban atacar causas de “fondo” de los problemas del desarrollo, algunas de ellas todavía, como la heterogeneidad estructural, siguen vigentes.
En las últimas décadas ha sido evidente la preocupación de la CEPAL por la transformación productiva de las economías de los países y necesidad de una inserción selectiva en el comercio mundial, más allá de la ideología neoliberal globalizante que asume que los beneficios del comercio libre son mayores, incluso para países con economías todavía con alta participación de bienes primarios en la oferta exportable, y con rezagos y brechas sociales como la pobreza, marginalidad, exclusión, inseguridad alimentaria, desempleo/subempleo estructural y deterioro ambiental.
La falta de equidad es la principal manifestación del fracaso de estas políticas neoliberales, donde cada vez se observa un aumento de la concentración del ingreso y desigualdad económica y social.
El fortaleciendo de los sistemas de planificación regional post-Covid-19 debe ir acompañado de nuevas políticas económicas que superen el tradicional enfoque de las políticas de ajuste y cambio estructural promovidas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y Banco Mundial, y prácticas corruptas y poco transparentes de los gobiernos en el manejo de los recursos del Estado. Implica mayor grado de compromiso entre los gobiernos hacia la vigencia de modelos de desarrollo alternativos, uno de ellos el Socialismo Democrático, que introduzca una nueva lectura de la crisis y de los problemas más apremiantes de la población, identificándose opciones de políticas públicas multisectoriales y de cooperación y consenso.
El ILPES ha venido fortaleciendo su institucionalidad y relación de cooperación y trabajo con los gobiernos y ministerios de planificación y finanzas. Existe un Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe, donde se encuentran estrategias y planes de desarrollo de mediano y largo plazo diseñados, ejecutados y en ejecución por los gobiernos, muchos de ellos contando con el apoyo técnico de consultores de CEPAL-ILPES. El problema es que no hay registro de todos, y también que algunos gobiernos no cuentan con este instrumento de desarrollo. Asimismo, su grado de ejecución en bajo, funcionando como plan “Libro” sin aplicabilidad práctica e involucramiento de actores económicos y sociales.
También está vigente la Red de Sistemas Nacionales de Inversión Pública (SNIP) adscrita a Ministerios de Planificación o Secretarias de Finanzas, que permite conocer la programación y ejecución del gasto de inversión en programas y proyectos, bajo la modalidad de la programación multianual de inversiones, acompañado de guías metodológicas para formular, analizar, aprobar y certificar proyectos de inversión generados por las demás instituciones de Gobierno e incluso gobiernos locales.
Ha habido varias críticas a los SNIP. La primera es que existe una fuerte influencia de organismos de cooperación externa, especialmente de fuentes multilaterales de crédito, que inciden en el diseño y aprobación de programas y proyectos sin que se involucre a instituciones públicas, organizaciones productivas y sociales y a los propios beneficiados en el proceso de planificación. La segunda es la rigidez burocrática de los sistemas que no permite avanzar más rápido en la incorporación de las iniciativas de programas y proyectos que concretizan las aspiraciones de la población y que se manifiestan en propuestas de campaña política de los líderes de partidos de oposición al Gobierno vigente, una vez que se obtiene el triunfo electoral. Se opta por incorporar como válidos programas y proyectos de arrastre, muchos de ellos financiados por Organismos Financieros, sin evaluación previa y compromiso que los recursos pueden reasignarse a nuevos programas y proyectos de beneficio para la población.
Otras fuentes de fortalecimiento del ILPES y de la planificación se considera la Alianza para los Gobiernos Abiertos, donde las reformas institucionales y las políticas de descentralización del Estado no avanzan como se espera para potenciar la participación ciudadana en la gestión pública y del desarrollo; la Red de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe ILPES/AECID, conformada por egresados de los cursos de capacitación brindados, y el alineamiento de las acciones de los gobiernos a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y su Agenda 2030, donde todavía algunos gobiernos muestran poco interés y otros avanzan lento.
No obstante, hay ausencia de actores políticos en el proceso planificación, lo que demanda un fortalecimiento de la gestión estratégica de los gobiernos, tal como señalo un destacado economista costarricense neoricardiano. “En otras palabras, se trata de coordinar con un sentido estratégico, se trata de coordinar para avanzar en determinada dirección, para promover determinados resultados de la acción pública en su conjunto, y no sólo de cada una de sus parcelas sectoriales o institucionales. Y el proceso mediante el cual se alcanza o se define ese sentido estratégico, esa dirección en que la sociedad pretende marchar, es un proceso eminentemente político.” [4]
Para el próximo año el ILPES celebrará en ciudad Panamá, entre el 17 y 18 de enero, la XVII conferencia de Ministros y Jefes de Planificación de América Latina y el Caribe, con una agenda que incluye: a) La Prospectiva como Herramienta para Construir Políticas Públicas; b) Estado Abierto y la Participación Ciudadana; c) Transversalidad del Género; d) Agenda 2030; e) Nuevo Servicio Publico Territorial. En estos temas se muestran avances y retrocesos por los gobiernos, explicado en parte por las condicionalidades que impone la crisis económica y financiera y el sobreendeudamiento de las economías que limitan la capacidad del Estado para apoyar los programas y proyectos de desarrollo social; la orientación política-ideológica de los gobiernos; magnitud de los problemas sociales antes y post-Covid19; la débil institucionalidad pública y la falta de agendas de trabajo conjunto entre actores para el alineamiento y armonización de la cooperación internacional a las prioridades del desarrollo.
En la coyuntura actual de crisis financiera, creciente desempleo y rezagos sociales, es de esperar que este encuentro sea utilizado por los gobiernos para fortalecer los instrumentos de planificación de mediano y largo plazo, sus instituciones y los sistemas nacionales de planificación con una amplia participación de actores económicos y sociales, pero también de la cooperación externa, especialmente de países y gobiernos amigos.
Es una oportunidad que no se debe desaprovechar, ya que, contrario al pasado, donde la agenda a seguir por los gobiernos era la firma de un convenio con el FMI, suscrición de préstamos con los organismos de crédito y canalización de ayuda para paliar la inseguridad alimentaria, el hambre y pobreza con estrategias en “desuso” como las Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) y bonos, existen gobiernos de corte progresista con estrategias y planes de desarrollo de mediano y largo plazo que aspiran a más. El poder identificar debilidades en forma conjunta y áreas de cooperación técnica es una tarea no despreciable para el ILPES, más allá de iniciativas en marcha como la Agenda ODS 2030. Se necesita incluso por CEPAL-ILPES pensar en enfoques más heterodoxos en economía y soluciones más efectivas a problemas estructurales como la falta de equidad, cuyas políticas y acciones se visualizan en los planes de desarrollo.
Hay países como Cuba [5], Venezuela, México, Colombia, Bolivia, Honduras y Nicaragua que apuestan a la planificación como instrumento de desarrollo, por lo que será de utilidad el intercambio de experiencias. En el caso particular de Honduras hay evidencia que el gobierno de la presidenta Xiomara Castro está comprometido con la planificación en el marco de un modelo socialista democrático. La creación de la Secretaría de Planificación Estratégica (SPE), con Ricardo Salgado a la cabeza, y el funcionamiento del Consejo Nacional de Planificación Económica y Social y las Mesas de Participación Ciudadana (MPC) en 2023, así lo demuestran. Incluso, está en marcha la iniciativa ciudadana de largo plazo por conformar el Plan Nacional para la Refundación de Honduras (PNRH 2022-2050), en contraposición a la Visión de País (2010-2038) y Plan de Nación ( 2010-2022) que utilizaron los gobiernos postgolpe de Estado como estrategia para conseguir recursos de la cooperación internacional y “robar”.
La presidenta Xiomara Castro, ha dicho que 2023 será el año de la unidad nacional y de la refundación, lo que es muy bueno para la planificación del desarrollo y para el ILPES y su apoyo técnico a Honduras y región.
Notas:
[1] Ya antes, Gonzalo Martner hablaba de que “una onda de “pragmatismo” y “cortoplacismo” ha invadido la región y los estudios prospectivos han sido relegados a segundo plano. La preocupación por el mediano y largo plazo aparece como un lujo prescindible para muchos de los escépticos que han dejado como secuela este decenio perdido”. Ver del autor, “Los Estilos de Desarrollo en la Agenda de Discusiones”. En Repensar el Futuro, Estilos de Desarrollo, Enzo Faleto y Gonzalo Martner (coordinadores). Santiago de Chile, UNITAR/PROFAR, pág. 15, 1986.
[2] Ver comunicado de Prensa, CEPAL-ILPES, 21 de octubre de 2021, Santiago de Chile, 2021.
[3] Ver a Eduardo García d” Acuña “Nuevas Orientaciones para la Planificación: Un Balance Interpretativo. Revista de la CEPAL N. 31, abril de 1987, pág. 26, Santiago de Chile.
[4] Ver a Leonardo Garnier “Función de Coordinación de Planes y Políticas”. ILPES, Santiago de Chile, mayo de 2000, pág. 67.
[5] Cuba, principal país con experiencias ganadas en planificación de mediano y largo plazo, ha introducido el concepto de megaprogramas por eje estratégico y Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y agenda 2030, que países como Honduras están utilizando en el enfoque del plan refundacional de largo plazo, que sirve de instrumento para racionalizar el proceso de planificación y la asignación de recursos por sector, subsector e institución, eliminando duplicidad de competencias, funciones y el derroche de recursos.
